Στη συνέχεια του από 19.12.2018 εγγράφου της Ένωσης (αριθμ. πρωτ. 4105/2018), σχετικά με την Συνταγματική Αναθεώρηση που θα αποτελέσει θέμα στο Συνέδριο της 23 και 24 Ιανουαρίου 2019, και καλούμεθα να συμβάλλουμε στην διαμόρφωση προτάσεων, σας εκθέτουμε, ευσεβάστως, τα κατωτέρω.
Αναφερόμεθα στους έξι στρατηγικούς άξονες της Συνταγματικής Αναθεώρησης κυρίως δε σ’ ένα νέο νομοθετικό πλαίσιο για τους φορολογικούς πόρους των ΟΤΑ, δηλαδή μεταφορά πόρων και αρμοδιοτήτων διαχρονικό αίτημα των οργανισμών και διασφάλιση οικονομικής αυτοτέλειας ώστε:
Να παρασχεθεί από το νομοθέτη η δυνατότητα με ειδική εξουσιοδότηση προς τους ΟΤΑ να βεβαιώνουν και εισπράττουν συγκεκριμένους φόρους και αφού βέβαια έχει προϋπολογισθεί το αντίστοιχο κονδύλιο για ορισμένο έργο. Ομοίως αναφερόμεθα στις αρμοδιότητες των ΟΤΑ ως προς την εκπόνηση και άσκηση δημοσίων πολιτικών, σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο όπως και στον αναπτυξιακό προγραμματισμό, τον χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό.
Καθώς και στην συνταγματική ρύθμιση για την άσκηση εποπτείας επί των πράξεων των ΟΤΑ η οποία πρέπει να περιορίζεται στον έλεγχο νομιμότητος.
Αυτό προϋποθέτει τη σαφή διάκριση των τοπικών και γενικών υποθέσεων, όμως σήμερα δεν υπάρχει καμία τοπική αρμοδιότητα να μην έχει και εθνική αναφορά. Να υπάρξει δηλαδή καθορισμός του εύρους των υποθέσεων, με βάση τις αρχές της εγγύητος και επικουρικότητος κατ’ άρθρο 102 του Συντάγματος.
Από το άρθρο 102 του Συντάγματος και ειδικότερα τις διατάξεις των παραγράφων 2 και 5 σε συνδυασμό με τις αρχές της διοικητικής - οικονομικής αυτοτέλειας των οργανισμών της τοπικής αυτοδιοίκησης, συνάγεται ότι για την μεταβίβαση αρμοδιοτήτων από τα κεντρικά όργανα του κράτους προς την τοπική αυτοδιοίκηση καθώς και την κατανομή των τοπικών υποθέσεων στους επί μέρους βαθμούς, απαιτείται:
α) Πριν το αρμόδιο όργανο ασκήσει την κανονιστική του αρμοδιότητα να απευθύνει σχετικό αίτημα προς τους ΟΤΑ στο οποίο πρόκειται να μεταβιβασθούν οι αρμοδιότητες προκειμένου να ζητηθεί η γνώμη του και
β) Συγχρόνως με την μεταβίβαση των αρμοδιοτήτων πρέπει να μεταφέρονται και οι αντίστοιχοι αναγκαίοι πόροι.
Σε περίπτωση δε μη εκπληρώσεως και των δύο αυτών προϋποθέσεων η σχετική κανονιστική πράξη παρίσταται μη νόμιμος.
Επομένως η διωκόμενη αναθεώρηση του Συντάγματος ως προς το προκείμενο θέμα, κατά την άποψή μας προτείνεται αλυσιτελώς. Σύμφωνης άλλωστε και της Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας (αρ. απ. 506/2010) την εφαρμογή της οποίας η Πολιτεία αγνοεί διαχρονικώς. Εκείνο που πρέπει να κάνουμε είναι να αρχίσουμε από τις αναγκαίες νομοθετικές μεταρρυθμίσεις και επικαιροποίηση νόμων.
Βεβαίως, όσον αφορά τον καθορισμό βεβαίωση και είσπραξη φόρων και τελών από τους ΟΤΑ εκτός από την νομοθετική εξουσιοδότηση προϋποτίθεται στελέχωση των οικονομικών και τεχνικών υπηρεσιών τους, προκειμένου να ανταποκριθούν στην αποστολή τους.
Θα πρέπει προφανώς να γίνει σαφής διευκρίνιση των επιβαλλομένων βαρών, δεδομένης της σύγχυσης που υπάρχει μεταξύ φόρου και τέλους, καθ’ όσον το Κράτος ονομάζει τέλος ενώ πρόκειται για φόρο, που εξυπηρετεί γενικό κρατικό σκοπό κατ’ άρθρο 78 του Συντάγματος και όχι ανταποδοτικό τέλος δηλαδή παροχή ειδικής ωφέλειας προς τους βαρυνόμενους με αυτό.
Περίπτωση τέτοια αντιμετωπίσθηκε στο παρελθόν με το ΕΕΤΗΔΕ έκτακτο ειδικό τέλος ηλεκτροδοτούμενων δομημένων επιφανειών, το λεγόμενο «χαράτσι», που μεταλλάχθηκε σε ΕΤΑΚ και στη συνέχεια ΕΝΦΙΑ, ο πλέον επικατάρατος φόρος που σ’ όλον τον κόσμο αποκαλείται τοπικός φόρος - ανταποδοτικός. Στην Αμερική δε κάθε χρόνο γίνεται μελέτη για τις αξίες των ακινήτων υπέρ των Σχολείων, Νοσοκομείων κλπ. με τους αντίστοιχους πόρους. Πράγμα το οποίο θα είναι ευχής έργο να προταθεί για να περιληφθεί στην επικείμενη αναθεώρηση του Συντάγματος με συγκεκριμένες βέβαια προδιαγραφές μέσω των Δημοτικών Συμβουλίων.
Η επιβολή του δικαιολογήθηκε ότι αποτελεί έσοδο του κρατικού προϋπολογισμού, συνιστά σκοπό δημοσίου συμφέροντος και ειδικότερα προς κάλυψη του δημοσιονομικού ελλείμματος ΣτΕ 1972/2012.
Όμως μπορεί η ορθότητα των δημοσιονομικών επιλογών να μην ελέγχεται από τον δικαστή, αλλά ελέγχονται ο σεβασμός των διαδικασιών που προδιαγράφει το Σύνταγμα και η τήρηση των ορίων εκείνων, τα οποία αν τα υπερβεί η πολιτική εξουσία παραβιάζει ταυτόχρονα και την ουσία των θεμελιωδών δικαιωμάτων.
Το θέμα προβλημάτισε και τον συντονιστή του Γραφείου Προϋπολογισμού του Κράτους στη Βουλή, Φραγκίσκο Κουτεντάκη, ο οποίος διατύπωσε την άποψη ότι δεν υπάρχει εύκολη απάντηση, η δε διαχείρισή του αποτελεί σημαντική εστία αβεβαιότητας.
Η άμεση οικονομική εξάρτηση της τοπικής αυτοδιοίκησης από το κεντρικό κράτος καθιστά ουσιαστικά ανύπαρκτη την περιβόητη αυτοτέλεια και «αυτονομία» αφού δεν υπάρχουν ενιαίοι και σταθεροί όροι και κριτήρια για χρηματοδότησή της.
Αλλά ούτε και αρμοδιότητες για την επιβολή κανόνων δικαίου, ανήκουσες κατ’ αποκλειστικότητα στην Κεντρική εξουσία, παρά μόνον εσωτερικών ρυθμίσεων - κανονισμών διοικητικής φύσεως.
Ενώ στην τοπική αυτοδιοίκηση αρμόζει ως κατ’ εξοχήν νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου ο διττός χαρακτήρας ως θεμελιώδες δικαίωμα τοπικής δημοκρατίας και ως διοικητικός θεσμός συνδεόμενος στενά με την κεντρική διοίκηση.
Όπως προαναφέρθηκε το Σύνταγμα προβλέπει οικονομική αυτοτέλεια των ΟΤΑ, υπάρχουν δε δύο έννοιες της αυτοδιοίκησης, η πολιτική και η νομική - τεχνική. Δεν είναι μόνον να εκλέγονται οι αιρετοί από το λαό αλλά για να διοικούν.
Όμως δεν νομοθετούν, είναι όργανο της Διοίκησης ν.π.δ.δ. και μάλιστα υπό την εποπτεία του Κεντρικού Κράτους του οποίου είναι και δημιούργημα, ως επέκταση της Δημόσιας Διοίκησης, σε αντίθεση με το Κοινοβούλιο που είναι η πεμπτουσία της Δημοκρατίας.
Όσον αφορά το Δημοτικό Συμβούλιο έχει πολιτική σημασία αρμόδιο να εφαρμόζει τους νόμους του Κράτους και τοπικές πολιτικές υπό την προϋπόθεση όμως ότι πρέπει να έχει δομή τέτοια που να μπορεί να λειτουργήσει.
Προς τούτο προφανώς απαιτείται συνταγματική αναθεώρηση για την φορολογική αποκέντρωση εξεύρεση μηχανισμών κλπ. προς οφειλέτες τοπικής κοινωνίας, εξασφάλιση εργαζομένων τους οποίους οι ΟΤΑ να προσλαμβάνουν και πληρώνουν, βάσει των οργανικών θέσεών τους.
Δεν παραλείπουμε να υπογραμμίσουμε ότι σύμφωνα με την παραγρ. 2 του άρθρου 24 του Συντάγματος, η ρυθμιστική αρμοδιότης, για τη χωροταξία και πολεοδομία έγκρισης, τροποποίησης και επέκταση σχεδίων κλπ., ανήκει αποκλειστικά στο κράτος.
Ενώ τα όργανα τοπικής αυτοδιοίκησης έχουν μόνο αρμοδιότητα εκτελεστικής αρμοδιότητος και εφαρμογής σχεδίων, στις οποίες υπάγονται και οι εντοπισμένες τροποποιήσεις, εφ’ όσον έχει επουσιώδη χαρακτήρα ή καλύπτονται από το Γ.Π.Σ.
Ο νομοθέτης προσπάθησε με το άρθρο 33 του ν. 1337/1983 παρ. 3 να παρακάμψει τα παραπάνω νομικά κωλύματα όσον αφορά τον πολεοδομικό σχεδιασμό και χωροταξικό, με το οποίο άρθρο αυτό μεταβιβάζονται στους Δήμους και Κοινότητες οι εν λόγω αρμοδιότητες με Π.Δ. που εκδίδονται με πρόταση των Υπουργών Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης Αποκέντρωσης κλπ. υπό την προϋπόθεση βέβαια της ύπαρξης οργανωμένης υπηρεσίας πολεοδομικού σχεδιασμού.
Δυστυχώς όμως ο νόμος αυτός κρίθηκε αντισυνταγματικός μετά από αρκετά χρόνια. Επομένως κρίνεται φρόνιμο στο πλαίσιο της πρότασης αναθεώρησης του Συντάγματος να επανέλθουν οι παραπάνω αρμοδιότητες στους ΟΤΑ βεβαίως με συμπλήρωση ή επικαιροποίηση, - αν λέγεται - του ακυρωθέντος νόμου. Καθόσον σε τέτοια περίπτωση σε συνδυασμό με το δικαίωμα των Δήμων να χορηγούν οικοδομικές άδειες θα αυξηθούν τα έσοδά τους αφού τα δικαιώματα πρόστιμα κλπ. θα ανήκουν στους ΟΤΑ και όχι στο Πράσινο Ταμείο.
Επίσης θα θέλαμε να επισημάνουμε ότι η μη συμμετοχή εκπροσώπου της Αυτοδιοίκησης Α΄ βαθμού στην Επιτροπή Συνταγματικής Αναθεώρησης μόνον αυτοτέλεια διοικητική και ανεξαρτησία των ΟΤΑ δεν σημαίνει.
Στο ίδιο ολίσθημα πιστεύουμε ότι υπέπεσε και η έκθεση του νόμου επικαλούμενη τηνα πλή αναλογική με το να υποχρεώνει τους Δήμους να υπάρξουν συναινέσεις, συγκλίσεις και συνθέσεις προκειμένου να ληφθούν αναγκαστικά αποφάσεις.
Πέραν τούτων ίσως πρέπει να τονισθεί ιδιαιτέρως το ζήτημα των παρακρατηθέντων σε βάρος των Δήμων, για τα οποία ουδέποτε μας ενημέρωσε η ένωση, εάν η ίδια έλαβε μέτρα, δικαστικά ή εξώδικα προς διακοπή τουλάχιστον της παραγραφής ή να υποδείξει στα μέλη προκειμένου να ενεργήσουν σχετικά και το φρονιμότερο να μας γνώριζε μία εκ των τυχόν αποφάσεων που έχει εκδοθεί υπέρ Δήμου. Άλλως να προηγηθεί νομοθετική ρύθμιση της προκειμένης εκκρεμότητος και αναγνώριση από την Πολιτεία των οφειλομένων σ’ έκαστο οργανισμό.
Εν όψει των προεκτεθέντων, παρακαλώ διαβιβάσετε τις παρούσες προτάσεις στην ΚΕΔΕ με την ελπίδα να φανούν χρήσιμες κατά το επικείμενο συνέδριο της Ένωσης στις 23 και 24 Ιανουαρίου τ. μηνός.
Με πολλή εκτίμηση
